Budućnost Crne Gore u EU – počnimo ljubav iz početka

Autor je prof. dr Anđelko S. Lojpur, Crnogorska ekonomska nučna akademija (CENA)

Ako ne mislite o vašoj budućnosti
nećete je imati!
…. ili ćete imati budućnost koju je neko drugi osmislio.

U našem prilogu koji je prethodio predmetnom, naslov je glasio “Kako je ideja o pridruživanju Crne Gore evropskoj uniji postala ‘punoljetna”? U tom smislu logičnim se namenulo i sljedeće pitanje: “Dokle će trajati pregovori o pridruživanju i ima li mjesta za Crnu Goru u budućnosti u EU?”

Dž. Stiglic je još 2016. godine, vođen vlastitom spoznajom da su uzdrmani temelji posthladnoratovske Evrope, te da je eurozona rođena s greškom, postavio otvoreno pitanje[1]: “Kako su državnici u pokušaju da stvore jaku i jedinstvenu Evropu izgradili nešto što daje upravo suprotne rezultate”?

Posmatramo li današnje, dosta nezavidno stanje u EU, mišljenja smo da se odgovornost za navedeno može pripisati „mainstream” političarima, koji su narušili povjerenje u uspostavljanje “poretka” na način kako su to zamišljali “tvorci” EU. Inače, da se radi o neuspjehu njenih čelnika bilo je posebno vidljivo još 2008. godine kada su pokušavali zaustaviti finansijsku krizu, a ostavili građane da se brinu sami za sebe. Problemi ove vrste su dodatno kulminirali u vrijeme COVID krize, s tim da se ovo nikako ne može tumačiti samo kao stvar pogrešnih ekonomskih odluka.

Ima li mjesta tvrdnji da se radi o institucionalnoj krizi EU?

Sve dok je EU funkcionisala kao trgovinski savez i prelazila svoj put od carinske do monetarne unije, evropske integracije su se pokazale priličito uspješnim i korisnom za sve učesnike u tom procesu. Međutim, protekom vremena, pokazalo se da EU, “onako kako je bila postavljena, bez jedinstvenih geopolitičkih ciljeva, bez zajedničke spoljne i bezbjednosne politike, bez sopstvenih oružanih snaga, EU nije mogla da preživi kao politička unija. Time, danas, suštinski posmatrano, one EU koju je zamislio Žak Delor, više nema”[2]. Tako, npr. Ž. K. Junker, “osviješćen” nakon Bregzita, kaže da “Evropu ne treba da drže na okupu prednosti članstva u zajednici u korist koja premašuje gubitke, ekonomski prosperitet, solidarnost, ponos na Evropski identitet“. „Ne, Evropu treba spasavati prijetnjama i širenjem straha od onoga što slijedi ako neka zemlja napusti zajednicu”, kaže on.

U kontekstu prethodno navedenog, pitanje institucionalne krize u EU je veoma složeno, zahtijeva dublju analizu, s tim da prvenstveno zavisi od toga kako definišemo „krizu“. Ako se  za potrebe ovog priloga pod pojmom ograničimo na nedovoljnu efikasnost, demokratski deficit i evidentnu političku i ekonomsku fragmentaciju (npr. COVID kriza), onda se može reći da EU jeste u svojevrsnoj institucionalnoj napetosti, iako ne nužno i u akutnoj krizi. Po nama, ovim se kao ključni izazovi koji ukazuju na prisustvo elemenata institucionalne krize mogu identifikovati sljedeći:

• Sporost donošenja odluka: Posebno u oblastima gdje je potrebna jednoglasnost (npr. spoljna politika), što često blokira zajedničko djelovanje;
• Rastući jaz između institucija i građana: Mnogi građani EU osjećaju da su odluke u Briselu udaljene i netransparentne;
• Nedostatak političke vizije: Prema nekim analizama, evropske elite nemaju dovoljno jasnu i hrabru strategiju za reformu upravljanja EU;
• Pritisak proširenja: Ulazak novih članica (npr. Ukrajine, Moldavije, Zapadnog Balkana) zahtijeva korijenitu institucionalnu reformu, ali za to još nema konsenzusa.

Nerijetko, i od pojedinih čelnika unutar EU mogu se čuti zapažanja o „tihoj krizi legitimiteta“. Isto se se objašnjava time  da EU funkcioniše, ali uz sve više unutrašnjih tenzija i sve manje sposobnosti da brzo reaguje na globalne izazove, sve do nivoa otvorenih suprostavljanja po pojedinim pitanjima od strane jenog broja njenih članica. Potvrdu u smislu prethodno navedenog dodatno ćemo argumentovati još jednim stavom Dž. Stiglica kada kaže: “Evropa, postojbina prosvjetiteljstva i kolijevka moderne nauke, nalazi se u krizi. Kontinuitet na kojem je počela industrijska revolucija, koja je donijela nezapamćeni rast životnog standarda u protekla dva vijeka, prolazi kroz dugotrajni period gotovo potpune stagnacije”.

Kako se region Zapadnog Balkana našao u vrtlogu “tranzicionog zamora”?

„Tranzicioni zamor“ (ili „zamor od proširenja“) je pojam koji opisuje pad entuzijazma i motivacije – kako kod zemalja kandidata, tako i unutar same Evropske unije – kada proces pristupanja traje predugo, bez jasnih rezultata ili vremenskog okvira. Kako stvari sada stoje, “Evropska unija je suočena s najvećim izazovima od njezina nastanka, tako da je sasvim očito” kako to ističe prof. Lj. Jurčić, ”da se dosadašnji koncept Evropske unije istrošio”. Ono što stvari čini dodatno težim kada su u pitanju aspiracije pojedinih država za članstvo u EU su sve vidljivije velike razlike među članicama u skoro svim područjima. To pokazuje da EU ne ostvaruje svoje ciljeve zacrtane u Ugovorima o osnivanju i funkcioniranju EU, da njezine politike nisu dovoljne, ali isto tako da velik broj članica nema svoje nacionalne politike kojima bi nadomjestile nepostojanje i evidentnu neefikasnost funkcionisanja EU kao cjeline. 

Nadalje, ono što Crnu Goru treba da brine je da se nerijetko mogu primjetiti kvalitativno drugačije dimenzije prirode prigovora koje iznose pojedini akteri, čime, stiče se utisak, nastoje da odugovlače, obeshrabre ili opstruiraju proširenje na Zapadni Balkan. Otuda se, kada je u pitanju region Zapadnog Balkana javlja strah da je EU već dostigla svoj optimalni kapacitet apsorpcije, pri čemu se konkretno misli na pomanjkanje integracionih kapaciteta, često prepoznatih kao zamor od integracija (engl. enlargement fatigue). Pri tome, tranzicioni zamor se manifestuje na obje strane; i to:

Kod zemalja kandidata kada:

• Građani sve više gube povjerenje u proces jer ne vide konkretne koristi;
• Političke elite koriste EU retoriku deklarativno, ali bez stvarne reforme;
• Administracija postaje preopterećena i demotivisana, posebno u manjim državama poput Crne Gore;

Unutar EU kada:

• Neke članice postaju skeptične prema proširenju zbog unutrašnjih izazova (npr. migracije, populizam, institucionalna reforma);
• Pojavljuje se strah da bi nove članice mogle „unijeti nestabilnost“ ili usporiti donošenje odluka.

Vođena time, Crna Gora pokušava da preokrene tranzicioni zamor u tranzicionu energiju – kroz komunikaciju, konkretne rezultate i simboličke poteze. Pregovarački proces Crne Gore sa Evropskom unijom trenutno se nalazi u osjetljivoj, ali potencijalno prelomnoj fazi. Crna Gora je do sada:

• Otvorila svih 33 poglavlja, zatvorila 7 (uključujući Poglavlje 5 – Javne nabavke, zatvoreno 27. juna 2025);
• Dobila pozitivan IBAR za poglavlja 23 i 24 (vladavina prava), što je bio ključni uslov za dalji napredak.

Politka proširenja EU između tehničkih kriterijuma i političke volje?

Evropska unija formalno ima politiku proširenja i definisan proces pristupanja. Međutim, u praksi se potencijalno članstvo uglavnom vezuje za nivo političke stabilnosti, ekonomske razvijenosti i funkcionalnosti institucija. Razvijenost u kontekstu EU integracija mjeri se kroz ispunjavanje tzv. Kopenhaških kriterijuma, koji su temeljni standardi za ulazak u Evropsku uniju. Iako su Kopenhaški kriterijumi jasni u načelima, oni su velikim dijelom kvalitativni, a ne kvantitativni, što znači da ostavljaju dosta prostora za političku procjenu, interpretaciju — pa čak i za geopolitičke kalkulacije. Na primjer:

• Šta znači „dovoljna nezavisnost pravosuđa“?
• Kada je „borba protiv korupcije“ dovoljno uspješna?
• Kako se mjeri „politička volja“?

Dakle, približavanje EU ne mjeri se jedino dostignutim nivoom BDP po glavi stanovnika, već i koliko je država funkcionalna, demokratska i spremna da „igra po pravilima“ Unije. Zato se često dešava da neka članica EU (npr. Nizozemska ili Danska) blokira napredak kandidata, iako Evropska komisija smatra da su ispunjeni tehnički uslovi. Ili, s druge strane, da se napredak politički nagradi, iako svi uslovi još nisu formalno ispunjeni. Po nama, postoje najmanje dva odlična primjera kako je politika proširenja EU bila podložna političkim kalkulacijama, a ne samo tehničkim kriterijumima: Dakle, iako EU formalno koristi kriterijume, politička volja i odnosi sa članicama često odlučuju tempo i ishod. Rumunija i Bugarska su odlični primjeri kako je “politička volja” EU često prevagnula nad tehničkim kriterijumima u procesu proširenja:

Rumunija je članica EU od 2007.

• Rumunija je počela pregovore 2000. godine, a članica EU postala 1. januara 2007. zajedno s Bugarskom;
• Iako tada nije u potpunosti ispunjavala kriterijume, posebno u oblasti pravosuđa i borbe protiv korupcije, EU je odlučila da ih “primi” uz tzv. Mehanizam saradnje i verifikacije (engl. Cooperation and Verification Mechanism – CVM),  poseban nadzorni okvir koji je trajao sve do 2023. godine;
• Ovaj mehanizam je bio svojevrsni kompromis: članstvo uz dodatni nadzor.

Bugarska je članica EU od 2007.

• Slično kao Rumunija, Bugarska je “ušla” u EU uz političku podršku, iako su postojale ozbiljne zabrinutosti oko korupcije i reforme pravosuđa;
• Takođe je bila podložna CVM nadzoru, koji je trajao više od decenije;
• Bugarska je dobila zeleno svjetlo za ulazak u eurozonu 2026. godine, što pokazuje da je EU spremna da nagradi dugoročnu stabilnost i napredak, uprkos početnim slabostima.

Na kraju, ulazak Rumunije i Bugarske u EU 2007. bio je više geopolitička odluka nego rezultat savršenog ispunjavanja kriterijuma. EU je tada željela da dodatno stabilizuje jugoistočnu Evropu i pošalje poruku da je proširenje i dalje “živa” politika. To je otvorilo vrata i za druge zemlje, ali je istovremeno pooštrilo kriterijume za naredne kandidate.

Koje potencijalne opcije stoje na raspolaganju EU po pitanju Crne Gore?

Kao dvije polazne, moguće su dvije opcije, s tim što, narodski kazano, i ovaj put “banak” drži EU koja, kako se pokazalo prilikom prijema deset novih članica 2007. godine, može učiniti ustupak potencijalnoj članici uvođenjem tzv. “mekog nadzora”. To su: a) reforma prije članstva; b) prvo članstvo, pa potpuna reforma“.

Zašto EU preferira opciju „reforme prije članstva“?

EU je nakon ulaska Rumunije i Bugarske, a posebno kroz iskustvo s Mađarskom i Poljskom, te Slovačkom, shvatila da unutrašnje probleme nije lako rješavati kada određena država kandidat jednom postane članica. Međutim, u tom slučaju, mehanizmi sankcionisanja su spori i politički osjetljivi, pa se zato danas preferira opcija potpuno ispunjenje kriterijuma prije članstva.

Opcija „funkcionalno članstvo uz praćenje“

Po nama, opcija – eventualno članstvo uz postpristupni nadzor, se u slučaju Crne Gore “mora” razmotriti kao realističan kompromis. Njeni zagovornici polaze od toga da bi EU tako obezbijedila da već oslabljen reformski zamah ne nastavi da dodatno slabi, a Crna Gora bi dobila stabilnost i podsticaje da lakše riješi svoje unutrašnje izazove, što se očituje u sljedećem:

1. Pristup fondovima i investicijama: Članstvo donosi veći i stabilniji pristup EU fondovima (poput kohezijskih i strukturnih fondova), što omogućava jače ekonomske, infrastrukturne i socijalne reforme koje su teško izvodive u pretpristupnoj fazi;

2. Pritisak institucija EU iznutra: Jednom kada je država unutar EU, njen sistem je podložan mnogo jačem mehanizmu kontrole – uključujući EU Sud pravde, OLAF i revizorske mehanizme – što može dodatno podstaći borbu protiv korupcije i jačanje vladavine prava;

3. Psihološki i politički zamah: Članstvo šalje snažan signal stabilnosti, privlači investitore i obnavlja povjerenje građana i administracije, čime se može neutralisati tranzicioni zamor.

Ima li Crna Gora snage za svoj „CVM trenutak“?

Crna Gora bi, po nama, mogla iskoristiti sličan “politički momentum” za kakav su se izborile Rumunija i Bugarska 2007. godine, istina uz nekoliko važnih razlika i izazova. Za razliku od Rumunije i Bugarske koje su ušle u EU uz Mehanizam saradnje i verifikacije (CVM) zbog nedovoljno razvijenih institucija, Crna Gora danas ima:

• pozitivan IBAR za poglavlja 23 i 24 (vladavina prava),
• otvorena sva poglavlja i
• političku podršku ključnih članica EU, poput Njemačke i Francuske.

Međutim, i dalje postoji zabrinutost zbog:

• hronične političke nestabilnosti i čestih promjena vlasti,
• spore implementacije reformi (npr. samo 57% obaveza iz Programa pristupanja za 2024. je ispunjeno),
• i nedostatka institucionalne dosljednosti.

Kako bi izgledao „postpristupni mehanizam“ za Crnu Goru?

EU trenutno šalje signale da je spremna za proširenje — ali pod uslovom da kandidati pokažu odlučnost. U tom smislu Crna Gora bi mogla:

• tražiti ubrzani ulazak uz postpristupni monitoring, slično CVM-u,
• iskoristiti geopolitički kontekst (npr. podršku Ukrajini i Zapadnom Balkanu kao strateškom tampon-zonu),
• i pozicionirati se kao „najspremniji kandidat“ koji može ući do 2028. godine.

S obzirom na to da je Crna Gora već otvorila sva poglavlja i dobila pozitivan IBAR, EU bi mogla razmotriti model sličan CVM-u (koji su imali Rumunija i Bugarska), ali u modernizovanom obliku. Time bi Crna Gora mogla postati članica EU uz “uslovljeni monitoring” (meki nadzor) u ključnim oblastima, slično nekadašnjem CVM mehanizmu za Rumuniju i Bugarsku, što bi bilo i politički prihvatljivo i strateški korisno za obje strane. Monitoring bi uključivao:

• Članstvo u EU uz uslovljeni monitoring u oblastima vladavine prava, borbe protiv korupcije i reforme javne uprave;
• Kvartalni izvještaji Evropske komisije o sprovođenju ključnih reformi;
• Finansijska podrška kroz Plan rasta, vezana za ispunjavanje konkretnih mjerila;
• Tabelarni prikaz napretka po svakom poglavlju, sa jasno označenim kašnjenjima i izazovima;
• Učešće civilnog društva i medija u praćenju procesa, čime bi se ojačala transparentnost.

Šta nam je činiti – kako dalje ili kako nazad?

Imamo dosta razloga za pesimizam, posebno poslije finansijskih nameta, te povećanih finansijskih izdvajanja za NATO, koje je predsjednik SAD D. Tramp u formi “sporazuma” namtenuo EU. Teško da bi se tu moglo pričati o sporazumu jer se radi o ogromnom zbiru od 1.250 milijardi dolara (500 za investicije + 750 za energente), što premašuje godišnji BDP većine članica EU izuzev četiri: Njemačka, Francuska, Italija i Španija. Premijer Mađarske Viktor Orban tim povodom je izjavio da „to nije sporazum, već dominacija Trampa“, dodavši da je Tramp „Fon der Lajen pojeo za doručak“. Po nama, čini se da bi ovo mogla biti pravi momenat za ponovno promišljanje budućnosti Unije, ali ne u smislu konačnog izgleda, već tranzicije koja će joj pomoći da preživi ključne izazove sa kojima se suočava. Posljedično prethodno navedenom, sada su nam u pogledu pridruživanja Crne Gore EU važniji razlozi za nadu, a ima ih. Zašto ne reći:

• Prvo, EU je moćan akter u Evropi, ali nije vlasnik kontinenta;
• Drugo, Evropa jeste šira, raznovrsnija i politički pluralistična, ali je podjednako crnogorska koliko i drugih država članica EU;
• Treće, nije nevažno istaći da je Crna Gora stekla međunarodno priznanje kao nezavisna država 13. jula 1878. godine na Berlinskom kongresu, a da su neke današnje članice EU su postale nezavisne kasnije, tek u 20. ili čak 21. vijeku.

Da zaključimo: pred Crnom Gorom, bolje reći nama, je izazov da izvučemo pouke iz prošlosti i naučimo kako da izgradimo novi ekonomiju i politiku budućnosti koja će konvergirati budućnosti EU. Nakon svega, nadamo se da će navedeni “Trampov šok” pokrenuti talase koji će prokrčiti put do nove, reformisane EU. Isto tako, vjerujemo da još uvijek velik broj ljudi širom Evrope vjeruje u evropski projekat, da se EU može reformisati i da će se to dogoditi! 

---

[2] Prema odlomku iz autorove knjige „Euro i prijetnje budućnosti Evrope“.

[3] Vid. Šire; Proroković, D.: „Budućnost EU iz ugla geopolitike; Budućnist EU i ZB“; Beograd, Fridrih Ebert; 2016.g.